Cần “tiền kiểm” thông tư

Tuần cuối tháng 8 vừa rồi, cộng đồng doanh nghiệp Việt Nam liên tiếp nhận các tin vui chính sách từ các động thái mang tính “sửa sai”của các cơ quan quản lý nhà nước. Theo đó, Bộ Tài chính ban hành Thông tư 119/2014/TT-BTC ngày 25-8-2014 sửa đổi bảy thông tư khác trong một nỗ lực đơn giản hóa thủ tục hành chính về thuế. Trong một diễn biến khác, Bộ Khoa học và Công nghệ ra quyết định đình chỉ hiệu lực của Thông tư 20/2014/TT-BKHCN ngày 15-7-2014 quy định về nhập khẩu máy móc, thiết bị và dây chuyền công nghệ đã qua sử dụng chỉ vài ngày trước khi văn bản này chính thức có hiệu lực (1-9-2014).

Thẩm quyền lập pháp của bộ

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thông tư - văn bản có nội dung chủ yếu về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật - là văn bản quy phạm pháp luật duy nhất thuộc thẩm quyền ban hành của bộ.

Nhưng luật pháp là một chuyện, còn trên thực tế, các bộ lại tận dụng rất tốt quyền lập pháp hạn chế này để ban hành nhiều chính sách quan trọng ảnh hưởng đến doanh nghiệp và người dân. Các thông tư bị hủy bỏ/đình chỉ gần đây của Bộ Tài chính và Bộ Khoa học và Công nghệ là một trong rất nhiều minh chứng cho nhận định này.

Không phải ngẫu nhiên mà như một thông lệ, người dân thường tìm đến thông tư như nguồn tham khảo đầu tiên khi có vướng víu với pháp luật thay vì các văn bản pháp lý cao hơn như nghị định và luật. Cũng không phải ngẫu nhiên mà trên nhiều diễn đàn, giới chuyên gia, doanh nhân than phiền về việc vẫn có chuyện thông tư đè nghị định, vượt luật, ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường kinh doanh.

Thực ra đã và đang có những nỗ lực để hạn chế sự lạm quyền của bộ. Ví dụ, những người soạn thảo đã đưa vào Luật Doanh nghiệp 2005 quy định bộ, cơ quan ngang bộ không được quy định về ngành nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh tại điều 7.5.

Nhưng chỉ hạn chế quyền ban hành “giấy phép con” của các bộ là không đủ. Ngoài giấy phép, các bộ còn can thiệp vào hoạt động kinh doanh và cuộc sống bằng nhiều hình thức khác nhau.

Do đó, có lẽ đã đến lúc cần một quy định mang tính khái quát hơn, đại loại, các bộ không được đưa ra các quy định hạn chế, cản trở quyền hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp trong Luật Doanh nghiệp mới tới đây.

Ngoài ra, để tránh các bộ sử dụng thông tư như là một kênh làm chính sách chủ yếu, cần có quy định rõ ràng trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về các nội dung cụ thể mà văn bản thông tư không được quy định.

Kiểm soát việc xây dựng, ban hành thông tư

Thông tư có ảnh hưởng lớn đến hoạt động của doanh nghiệp và người dân vì trong nhiều trường hợp, thông tư vượt ra khỏi tầm “kỹ thuật” như tính chất mà pháp luật quy định cho nó.

Điều đáng nói là với tầm ảnh hưởng như thế, thông tư được soạn thảo gần như hoàn toàn theo một “chu trình khép kín”, chủ yếu trong nội bộ của bộ quản lý chuyên ngành mà có rất ít sự can thiệp từ bên ngoài.
Nếu việc soạn thảo nghị định yêu cầu các bộ phải lấy ý kiến các bộ khác (trong trường hợp có liên quan) cũng như ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp thì thông tư - do được coi là việc nội bộ của bộ quản lý chuyên ngành - các bộ không phải thực hiện các bước này.

Quy định bắt buộc đăng tải dự thảo thông tư trên mạng trước khi ban hành ít nhất 60 ngày để những ai quan tâm tham gia ý kiến có lẽ là cơ hội quý báu để “người ngoài” có cơ hội phản biện, đóng góp đối với nội dung dự thảo một thông tư nào đó.

Trên thực tế, cơ hội quý báu này cũng ít khi được tận dụng hiệu quả. Việc đăng tải thông tư trên mạng (chủ yếu là tại trang web của bộ chịu trách nhiệm soạn thảo) thường không thu hút nhiều ý kiến đóng góp. Một phần có lẽ vì bản thân các trang web của bộ không mang tính đại chúng cao, phần khác vì dường như doanh nghiệp đã không còn mấy hứng thú với việc đóng góp ý kiến do họ không chắc tiếng nói của mình có được lắng nghe một cách cầu thị hay không. Thêm vào đó, với khối lượng lớn các thông tư được ban hành hàng năm, rất khó để công chúng theo dõi, tham gia ý kiến đối với từng thông tư, chưa nói đến từng quy định cụ thể. Chưa kể, trong nhiều trường hợp, rất khó để hiểu các ẩn ý đằng sau các quy định được dự thảo.

Chính vì thiếu kênh phản biện hiệu quả từ bên ngoài mà nhiều thông tư của các bộ chỉ bị hủy bỏ/đình chỉ khi đã hoặc sắp có hiệu lực trên cơ sở các vướng mắc thực tiễn mà báo chí, dư luận phản ánh.

Việc ban hành văn bản, thấy sai, không phải chỉ cần bỏ là xong. Cách hành xử này sẽ dẫn đến các hệ lụy “trừu tượng” nhưng nghiêm trọng. Ví dụ như, niềm tin của giới kinh doanh vào hệ thống pháp luật, mà cụ thể ở đây là tính ổn định và có thể dự đoán.

Vậy nên, có lẽ cần xem xét lại quy trình soạn thảo thông tư theo hướng đẩy mạnh hoạt động “tiền kiểm”, nghĩa là phải lập ra các rào cản phản biện, thay cho cách tiếp cận tập trung “hậu kiểm”, nghĩa là chỉ kiểm tra, phản biện sau khi văn bản đã được ban hành và thực thi như hiện nay.

Các rào cản “tiền kiểm” có thể bao gồm: (i) khuyến khích sự tham gia phản biện của các “nhóm lợi ích” - đối tượng chịu sự tác động của văn bản thông qua việc lấy ý kiến các hiệp hội nghề nghiệp; (ii) tính đến cơ chế sử dụng các phản biện độc lập trong việc đánh giá tác động văn bản; (iii) tăng vai trò giám sát của cơ quan lập pháp (Quốc hội) trong hoạt động ban hành văn bản của cơ quan hành pháp.

Ngô Việt Hòa

Theo Thời báo Kinh tế Sài Gòn